Com isso, proposta aprovada em 2019 ainda não produz efeitos práticos. Parlamentares avaliam que demora na promulgação tem caráter político, já que rito atual favorece o governo. Aprovada há mais de dois anos na Câmara dos Deputados e no Senado, uma proposta de emenda à Constituição (PEC) que muda o rito de apreciação de medidas provisórias ainda não produz efeitos legais.
No dia 13 de dezembro, o texto completou 30 meses parado e à espera do agendamento de uma sessão do Congresso destinada a promulgá-lo.
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O entrave teve início na discordância entre técnicos das duas Casas acerca do entendimento regimental adotado durante a última análise do texto. No entanto, parlamentares avaliam que há outra razão para a demora — segundo eles, ignorar a proposta é um ato de caráter político, já que a manutenção do rito atual favorece o Poder Executivo.
De acordo com a Constituição, MPs são atribuições da Presidência da República e podem ser editadas em casos urgentes e relevantes, produzindo efeitos imediatos. Têm validade de 60 dias e podem ser prorrogadas por mais 60.
Nesse período, para se converterem em leis, dependem de ratificação da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Sem a aprovação das duas Casas, a medida “caduca” (perde a validade) e não pode ser reeditada.
Funciona Assim: Qual a diferença entre Projeto de Lei, Medida Provisória e Decreto?
Desde a emenda constitucional que mudou os requisitos para a edição dos atos, promulgada em 2002, 1.081 medidas foram editadas (até o último dia 20).
Na avaliação de juristas, o histórico demonstra um novo padrão de atuação do Poder Executivo, que escolhe adotar o expediente na tentativa de exercer o poder do Legislativo e driblar os passos da tramitação de propostas comuns no Congresso Nacional.
Apresentada em 2011 pelo ex-presidente da República e ex-senador José Sarney (MDB-AP), a PEC nasceu na esteira de 304 medidas editadas entre o segundo governo de Luiz Inácio Lula da Silva e o primeiro de Dilma Rousseff.
No período, em média, cerca de 78% das normas acabaram confirmadas como leis – ou seja, passaram pelo crivo dos congressistas.
Senadores, no entanto, argumentaram que havia um custo para a aprovação das matérias: o Senado deixava, cada vez mais, de exercer o papel de revisor das propostas aprovadas na Câmara e apenas confirmava o texto entregue por deputados.
Na prática, a avaliação é de que o rito atual é consumido, em grande parte, pela Câmara, que entrega o texto ao Senado em data próxima à do encerramento da validade.
Sob a pena de ter a pauta trancada pela não apreciação da matéria, o Senado reduz o tempo de discussão e somente realiza o que parlamentares classificam como “carimbo” nas medidas provisórias.
As mudanças previstas na PEC
Para reduzir a insatisfação de senadores, a PEC, aprovada pelas duas Casas em 2019 (vídeo abaixo), estabelece um novo período de vigência da MP sem prorrogação (120) e prazos para cada etapa do rito das medidas provisórias:
Comissão mista: 40 dias para apresentação e voto do parecer;
Câmara: 40 dias para a análise do relatório apresentado pela comissão;
Senado: 30 dias para a revisão do texto aprovado pela Câmara.
Câmara aprova proposta que altera tramitação de MPs
Caso o Senado modifique o texto, a medida provisória volta à Câmara, onde terá até dez dias para nova apreciação.
Além de definir períodos para as análises, a PEC proíbe a inclusão de “matéria estranha”, sem relação ao assunto original da medida, nas MPs – os chamados “jabutis”.
O impasse
Além dos novos prazos, a proposta cria uma barreira que pode invalidar a MP antes mesmo de sua apreciação pelo Senado. Essa medida é considerada o maior impasse para a promulgação da PEC.
O texto aprovado pelos senadores prevê que a comissão mista destinada à análise da medida precisa cumprir o prazo (40 dias) para formulação de um parecer, considerado “indispensável”.
Caso não o faça, a MP será encaminhada diretamente ao plenário da Câmara, onde o texto original será apreciado.
Entretanto, se não houver aprovação dos deputados no prazo definido (40 dias), a medida terá a vigência encerrada ainda nas mãos dos deputados.
Originalmente, o texto confirmado por deputados previa que a vigência da proposta pudesse ser encerrada se não houvesse a aprovação de um parecer ao final do prazo destinado à comissão mista.
No Senado, a mudança foi feita pelo relator, Antonio Anastasia (PSD-MG). À época, ele classificou a alteração como uma emenda de redação. A tática fez com que o texto não necessitasse voltar à Câmara e seguisse para promulgação em junho de 2019.
A decisão é questionada por técnicos legislativos das duas Casas. O entendimento deles é que a mudança altera o mérito da proposta e, com isso, não poderia ser levada à promulgação.
Indagado pelo g1 sobre as divergências, Anastasia disse, por meio da assessoria de imprensa, preferir não falar sobre o assunto “enquanto não houver uma definição por parte da Mesa Diretora das duas Casas em relação à promulgação”.
Parlamentares avaliam que há outro motivo para a demora na promulgação da PEC: o possível aumento no número de medidas provisórias que perdem a vigência ao longo do ano. A imposição de prazos e de uma barreira na Câmara poderia, na avaliação deles, gerar mais derrotas ao ocupante do Palácio do Planalto.
O impacto das mudanças fragilizaria, de acordo com os congressistas, o presidente Jair Bolsonaro, que entra em 2022 no último ano de mandato.
O entendimento encontra respaldo nos dados relativos às MPs. Desde 2002, Bolsonaro é o presidente com a maior média anual de edição de medidas: 68.
Apesar disso, o número de atos que se tornaram inválidos por não terem sido analisados no prazo estabelecido é o mais alto desde Fernando Henrique Cardoso: 80.
O autor da proposta também compartilha a percepção de que seguir com a não promulgação favorece o Executivo. Em resposta ao g1, a assessoria de imprensa de José Sarney defendeu a promulgação da proposta, classificando-a como “necessária”, e avaliou que o maior impasse para a promulgação da PEC é “o poder avassalador do Executivo sobre o Congresso”.
O líder da maioria no Senado e ex-presidente da Casa, Renan Calheiros (MDB-AL), concorda com o entendimento e destaca ainda que a demora representa um sinal da perda de “independência e autonomia” do Legislativo, presidido por parlamentares apoiados por Jair Bolsonaro.
Entre as medidas provisórias que caducaram sem apreciação do Congresso nos últimos meses estão a que criou a Câmara de Regras Excepcionais para Gestão Hidroenergética (Creg) e a que flexibilizou dispositivos na legislação trabalhista.
O líder do governo no Senado, Eduardo Gomes (MDB-TO), discorda do entendimento de que o novo rito para apreciação de MPs poderia acarretar derrotas legislativas para o Palácio do Planalto.
Para ele, o número de medidas “caducadas” não significa “derrotas”. A taxa de insucesso, avalia o líder, está relacionada à existência de “projetos de lei conexos” em tramitação no Congresso.
Se promulgada, avalia o senador, a proposta não mudaria a dificuldade de conversão das MPs em leis. Um possível crescimento no número não significa uma piora no desempenho legislativo do governo.
“Os números [do governo] representam nosso compromisso com a qualidade técnica das propostas”, explica.
Desprestígio
Durante mandato na Presidência do Senado, Renan Calheiros teceu críticas ao regime de tramitação das medidas provisórias. Em 2013, o senador chegou a anunciar que a Casa, então presidida por ele, não aceitaria mais MPs entregues pela Câmara a menos de sete dias do prazo de vencimento.
Ao g1, Renan avalia que a resolução dos prazos para análises de MPs segue “importante”. Segundo ele, a criação de um rito facilitaria “a relação entre os Poderes e entre as duas Casas”, dando maior “estabilidade à tramitação”.
“Isso é uma coisa fundamental. É a única coisa que podemos fazer. Ou você faz isso [promulga a PEC] ou você permite que, unilateralmente, pessoas arbitrem prazos”, diz.
Manter o rito atual, de acordo com o senador, é “um desprestígio ao Legislativo”.
O senador Paulo Paim (PT-RS), que tem cobrado a promulgação desde 2019, afirma ao g1 que a proposta está “esquecida”, porque “ninguém tem interesse”.
Ele lembra que não há prazo para a promulgação de uma PEC, mas que há um entendimento histórico entre Câmara e Senado para que o ato seja feito pouco tempo após o final da tramitação da proposta.
O “esquecimento” da proposta, por parte das Presidências das Casas, demonstra, segundo ele, a falta de compromisso e acordo acerca do texto.
“Seguir ignorando a medida faz com que o governo continue apresentando MPs sem critério algum”, ressalta.
Paim, que integrou a Assembleia Nacional Constituinte em 1987, avalia ter sido um “erro” incluir o expediente das medidas provisórias na Constituição. Para ele, as normas precisam de uma revisão mais profunda.
O maior problema, de acordo com o senador, está na interpretação do Executivo sobre o que é “urgente e relevante”.
“No fundo, esses requisitos não são seguidos. A Presidência cria medidas com o seu desejo. Precisa ser usada, de fato, em épocas de urgência e relevância efetiva”, acrescenta.
Em fevereiro deste ano, o presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), foi questionado pelo senador Jorge Kajuru (Cidadania-GO) sobre o que motiva a postergação da PEC.
A Kajuru, Pacheco disse que trabalhava para sanar a “divergência” entre as Casas, mas indicou que havia a possibilidade de a PEC dar espaço a um “acordo de procedimentos” com a Câmara.
Paulo Paim e Renan Calheiros entendem que a criação de um acordo é uma saída “interessante”, mas não será capaz de solucionar as demandas de senadores.
“Criar o acordo resolve o agora. Mas as MPs vão seguir e vão dar problemas a outros parlamentares. Estabelecer maiores critérios e definir um rito constitucional é o melhor caminho”, conclui Paim.
Em nota ao g1, o presidente do Congresso Nacional, Rodrigo Pacheco, manteve a versão anunciada a Jorge Kajuru.
Segundo a nota, a promulgação “permanece sem sessão com data definida, pois o tema segue sob análise das Mesas do Senado e da Câmara dos Deputados”.
* Sob supervisão de Fausto Siqueira